Last ned

EMN-studien “Accurate, timely, interoperable? Data management in the asylum procedure (eksternt nettsted)

Sammendrag

Hvordan håndteres data i asylprosedyren i EUs medlemsland og i Norge?

Hvilken og hva slags data samles inn når noen søker asyl, og hvordan håndteres disse dataene i de ulike fasene i asylprosedyren? EMN-studien “Accurate, timely, interoperable? Data management in the asylum procedure (eksternt nettsted)” gir sammenlignbar informasjon og eksempler fra 25 land om ulike sider ved informasjonsinnhenting og datahåndtering, inkludert krysskontroll av data opp mot nasjonale og internasjonale databaser, vurdering av datakvalitet samt utfordringer knyttet til personvern. Studien kartlegger også utfordringer landene har møtt, og hvilke tiltak som er iverksatt for å svare på dem.

Ett av læringspunktene mange europeiske land tok med seg fra asylkrisen i 2015/16, var behovet for å modernisere og effektivisere asylprosedyren. Mange land har de senere årene investert betydelige ressurser i å etablere en effektiv og sikker mottaks- og registreringsfase, som kan tåle store svingninger i asylankomstene. I Norge har satsingen resultert i Nasjonalt ankomstsenter, der UDI, PU, helse og driftsoperatøren arbeider under ett tak for å sikre en effektiv asylflyt. Et effektivt asylsystem er helt avhengig av innsamling av rettidig, relevant og pålitelig informasjon slik at det kan fattes riktig asylvedtak. Interoperabilitet mellom databaser der informasjonen samles inn, bidrar også til effektivitet i asylsystemet. Bruken av relevant informasjon er dessuten viktig for nye trinn i prosessen, som Dublin-vurderinger, mottaksforhold samt integrering eller retur.

Her er noen hovedfunn fra EMN studien:

• Mange land har et komplekst og desentralisert asylsystem som inkluderer en rekke myndigheter. Til sammenligning har Norge en enkel og sentralisert inndeling der politiet har ansvar for ankomst/registrering og UDI har ansvar for intervju og behandling av asylsøknaden.
• Alle landene i studien, med unntak av Norge og Nederland, opplyser at de kartlegger beskyttelsesgrunnlaget allerede i den innledende fasen, der søknaden fremmes og registreres.
• Norge er ett av svært få land som har innført selvregistrering, der søkeren selv brukes som ressurs i informasjonsinnhentingen. Målet er at informasjon fra søkeren, samt relevant informasjon samlet inn av politiet og UDI, skal mates inn i det samme saksbehandlingssystemet.
• Mange land oppgir at de har tatt i bruk analyser av sosiale medier, mobile enheter og kunstig intelligens (AI) for å samle inn data om asylsøkere.
• De fleste medlemsland og Norge har iverksatt flere datasikringer i asylprosedyren, for eksempel knyttet til personvern.
• De fleste land oppgir at de har hatt flere utfordringer ifm. datahåndtering, på grunn av mangel på personalmessige eller økonomiske ressurser, interoperabilitet mellom (nasjonale) databaser, samt begrensninger som følge av implementeringen av General Data Protection Regulation (GDPR).
• Som respons på utfordringer i asylprosedyren pga. COVID-19-pandemien, melder flere land at de gjennomførte digitalisering av enkelte trinn i asylprosedyren og endringer i innsamling av fingeravtrykk. Norge var tidlig ute med innføring av fjernintervjuer, og asylintervjuet har siden slutten av mars 2020 vært gjennomført via skjerm. Norge har også vært aktive bidragsyter i utviklingen av EASOs opplæring i "Remote interviewing".

Kommentar til studien fra et norsk perspektiv:

Studien gir en god oversikt over hvilken og når informasjon samles inn i asylprosedyren i andre europeiske land. Dette kan være nyttig for Norge når vi videreutvikler vårt selvregistreringsverktøy START. I dette systemet er det søkeren som legger inn informasjonen og vi ser på dette som nøkkelen til en smidig og effektiv prosess der søkeren selv er en ressurs. Målet er at informasjon fra søkeren, samt relevant informasjon samlet inn av politiet og UDI, skal mates inn i det samme saksbehandlingssystemet. Det er ingen god grunn til at den samme informasjonen skal samles inn av ulike personer/etater. Det viktigste er å vite hvilke spørsmål som blir stilt, og hvor de er lagret. Utfordringer ved selvregistrering ligger i å sikre tilstrekkelig god datakvalitet. Studien viser at Norge er et av svært få land som har innført selvregistrering.

Vi trenger enda bedre datakvalitet, og dette arbeidet er også høyt prioritert i Norge. Prosedyrer utføres fortsatt manuelt, noe som gjør prosessen mer tidkrevende enn nødvendig. Dette må utvikles videre for å gjøre asylprosessen enda mer effektiv. Asylsøkere må også forsikres om hvilke data som samles inn og hvor de lagres, og hvordan de kan få tilgang til dem.

Vårt nye nasjonale ankomstsenter på Råde er også en viktig brikke for å oppnå et effektivt asylsystem. Den nye prosedyren er hovedsakelig organisatorisk, men også strukturell. Vi tar sikte på å jobbe annerledes, mer teambasert, for å gjøre prosessen smidigere. Dette vil også kreve teknisk utvikling når prosessen kontinuerlig forbedres.

Litt mer utfyllende om hovedfunnene over:

• De fleste land deler asylprosedyren inn i ulike faser. EASO skiller mellom fire hovedfaser i asylprosessen; “making, registering, lodging, examining”. Flere medlemsland har klare juridiske skiller mellom de tre første fasene, men i Norge - og et fåtall andre land - skiller ikke mellom disse, hverken juridisk eller praktisk. Videre oppgir flere land å ha et komplekst og desentralisert system med flere myndigheter involvert i hver fase, som grensemyndigheter, lokalt og sentralt politi, i tillegg til en sentral myndighet med ansvar for saksbehandlingen. Norge har en enkel og sentralisert inndeling sammenlignet med mange andre land, hvor politiet har ansvar ankomst/registrering og hvor UDI har ansvar for intervju og behandling av asylsøknaden. Det er også store forskjeller mellom land når det gjelder tiden det tar fra en søknad fremmes til den er ferdig behandlet, selv om de fleste land nå praktiserer hurtigspor for saker der søkeren kommer fra såkalt trygge opprinnelsesland.
• Medlemsstatene samler inn forskjellige typer data som en del av asylprosedyren. De fleste land og Norge, samler inn data som navn, fødselsdato, statsborgerskap, helsetilstand, foto og fingeravtrykk, informasjon om evt. familiemedlemmer, sårbarheter og nivå av utdanning, dokumenter, informasjon om reiserute, kriminelt rulleblad og kontaktinformasjon. Det går videre frem at alle MS, foruten Norge og NL, kartlegger beskyttelsesgrunnlaget i "registration" og "lodging" fasene.

• ‘Frontloading’ - datainnsamling i forkant, anses som god praksis av noen medlemsstater, ettersom det gir myndighetene tilgang til søkernes informasjon i den tidlige fasen av asylprosedyren. Frontloading kan også spare administrative ressurser og legge til rette for at andre kompetente institusjoner får umiddelbart tilgang til data. Vanlige data som registreres i forkant er grunnleggende personopplysninger (f.eks. navn, biometri, fødested) og støttedokumenter, som f.eks. pass/reisedokumenter. I mange land innebærer dette at en økende mengde data samles inn av grensevakter og lokalt politi, som er ansvarlige for registrering og innlevering av søknader i de fleste medlemsstater. Norge har ikke innført frontloading systematisk slik en del andre land gjør, men i henhold til PU sine rutiner, registrerer lokalt politidistrikt ankomstmelding i Utsys og oppretter sak i DUF i noen tilfeller før de kjøres til Nasjonalt ankomstsenter på Råde.
• Data om asylsøkere samles først og fremst inn gjennom muntlige intervjuer, spørreskjemaer og elektronisk verktøy (for biometriske data). I tillegg har flere land også begynt å bruke analyser av sosiale medier, analyse av mobile enheter og kunstig intelligens (AI) for å samle inn data om asylsøkere. Mesteparten av dataen samlet i asylprosedyren lagres i databaser. I noen tilfeller bruker medlemsstatene en kombinasjon av databaser, elektroniske filer og papirfiler for å lagre data. Økende grad av digitalisering av datahåndtering og bruk av sentraliserte databaser for lagring av asylsøkers data blir sett på som god praksis fra flere medlemsstater, inkludert Norge.
• De fleste medlemsstater og Norge kryssjekker data om asylsøkere mot europeiske databaser (dvs. Visa Informasjonssystem (VIS), Schengeninformasjon System (SIS), Eurodac) og nasjonale databaser. Mange medlemsland opplyser at de møter utfordringer i dette arbeidet, både knyttet til translitterasjon (omskriving fra et alfabet til et annet), upresis informasjon i databasene og regelverket som gjelder for de ulike databasene. 
• EUs personvernforordning krever at medlemsstatene har innført sikkerhetstiltak for å sikre retten til personvern. De fleste medlemsland og Norge har iverksatt flere datasikringer i asylprosedyren, for eksempel knyttet til personvern, et varsel til søkerne, som selv skal kunne vurdere kvaliteten på innsamlede data i asylprosedyren, samt implementering av tilsyns- og etterlevelsesmekanismer. Kun halvpartene av landene opplyser at de tilbyr ansatte som har ansvar for datahåndtering i de ulike fasene av asylprosessen, egen opplæring i personvern.

• Siden 2014 har de fleste medlemsland hatt flere utfordringer ifm. datahåndtering. Hovedsakelig knyttet til mangel på menneskelig eller økonomiske ressurser og interoperabilitet mellom (nasjonale) databaser. Mange medlemsland har stått overfor tekniske begrensninger i databehandling (f.eks. gammelt utstyr, mangel på teknisk kapasitet), spørsmål knyttet til translitterasjon samt begrensninger ifm. implementeringen av General Data Protection Regulation (GDPR). Tiltak gjennomført av medlemsstatene som svar på disse utfordringene inkluderer konsolidering av databaser for å øke interoperabiliteten, differensiering av asylsøknader - som å prioritere visse saker, og iverksetting av beredskapstiltak for å lette asylprosessen i tider med høyt søkertall.

• Som respons på utfordringer i asylprosedyren pga. COVID-19-pandemien, melder flere land at de gjennomførte digitalisering av noen trinn i asylprosedyren og endringer i innsamling av fingeravtrykk. Norge var tidlig ute med innføring av fjernintervjuer, og asylintervjuet har siden slutten av mars 2020, vært gjennomført via skjerm. (I Norge har vi i perioden opparbeidet oss solid kompetanse på gjennomføring av fjernintervjuer, og har blant annet vært aktive bidragsyter i utviklingen av EASOs opplæring i "Remote interviewing").