Last ned hele rapporten (engelsk med norsk sammendrag)

Exclusion from refugee status. Rules and practices in Norway, Canada, Great Britain, The Netherlands and Denmark. A comparative study (pdf, 1,8 MB)

Sammendrag

1. Antallet eksklusjonsvedtak steg markant etter etableringen av enhet F 1 i UDI i 2009. Et relativt lavt antall vedtak forut for 2009 indikerer at tiltaket har hatt vesentlig positiv innvirkning på arbeidet knyttet til identifisering av saker og dermed også implementering og gjennomføring av statens forpliktelser under Flyktningkonvensjonen artikkel 1 F.
2. Et vesentlig høyere antall saker blir henvist til F 1-enheten fra de øvrige enhetene ved UDI sammenliknet med antallet eksklusjonsvedtak som blir fattet. Dette omfatter søkere som ikke blir innvilget flyktningstatus men som i sitt asylintervju har informert om deltakelse i eller tilknytning til straffbare handlinger. Dette innebærer at terskelen for henvisning av saker til eksklusjonsenheten er lav. Årsaken til at de fleste vedtak likevel ikke behandles ved eksklusjonsenheten synes å være at søkeren under enhver omstendighet ikke vurderes å falle inn under Flyktningkonvensjonen artikkel 1 A. Fenomenet sier derfor lite om de geografiske enhetenes evne til å identifisere kompliserte eksklusjonssaker, f.eks. der søkeren selv forsøker å unngå identifisering som tidligere tilknyttet forbryterske regimer el.l.
3. Eksklusjonsvedtak fattes i asylsaker med bred landopprinnelse, herunder Irak, Eritrea, Statsløse palestinere, Sudan, Afghanistan, Somalia, Russland, Sri Lanka, Etiopia, Iran og Syria.
4. Nær alle vedtak var basert på informasjon gitt av søkeren selv i asylintervju. Andre kilder var konkrete straffedommer mot søkeren og generelle landrapporter.
5. Fra 2010 har det funnet sted en økning i omfanget av informasjon som er inntatt i forhåndsvarselet om eksklusjon. Ved siden av omtale av det faktum som vurderes som grunnlag for mulig eksklusjon gis det henvisning til relevante rettskilder under artikkel 1 F. Slik forhåndsvarselet praktiseres i dag, gir det søkeren en noe større mulighet til kontradiksjon enn det som fulgte av tidligere praksis, der det utelukkende ble gitt informasjon om at UDI vurderte eksklusjon på grunnlag av Flyktningkonvensjonen artikkel 1 F.
6. Artikkel 1 F b er klart det mest anvendte rettsgrunnlaget for eksklusjon etter norsk praksis. Bestemmelsen anvendes nær dobbelt så ofte som den nest hyppigst brukte hjemmelen, som er artikkel 1 F a, alternativet forbrytelser mot menneskeheten. Årsaken til at artikkel 1 F b er hyppigst anvendt er at bestemmelsen i henhold til UDIs praksis anvendes som grunnlag for eksklusjon av personer som har deltatt i væpnet konflikt uten å inneha formell kompetanse til å utøve makt (se pkt. 7). I relativt få saker ble eksklusjon besluttet på grunnlag av artikkel 1 F a, alternativet krigsforbrytelser. Ingen saker ble avgjort på grunnlag av artikkel 1 F a, alternativet folkemord. Heller ingen saker ble avgjort på grunnlag av artikkel 1 F c, forbrytelser mot FNs formål og prinsipper eller forbrytelser mot freden.
7. I henhold til UDIs praksis vurderes søkere som har deltatt i trefninger under væpnet konflikt som representant for en ikke-statlig aktør under artikkel 1 F b («alvorlige ikke-politiske forbrytelser»), ikke artikkel 1 F a («krigsforbrytelser»). Dette innebærer at personer som har deltatt aktivt i væpnet konflikt på vegne av slike grupper, uten å inneha formell voldskompetanse, ekskluderes også i tilfeller der vedkommende ellers har handlet innen rammene av krigens folkerett, eller det i det minste ikke foreligger indikasjoner om at krigsforbrytelser er begått. Eksempler på grupper hvis medlemmer UDI har ekskludert på grunnlag av artikkel 1 F b er:
   • Eritreiske separatister i frigjøringskrigen mot Etiopia fra 1961-1991.
   • Medlemmer av Taliban og andre ikke-statlige aktører som deltar i trefninger mot internasjonale styrker i Afghanistan.
   • Medlemmer av JEM som deltok i angrepet på Omdurman i Sudan i 2008.
8. En klar majoritet av eksklusjonsvedtak truffet av UDI baserer seg på medvirkning til straffbare handlinger, ikke direkte gjennomføring av en straffbar handling («hovedhandling») fra asylsøkerens side. Presumsjon av individuelt ansvar basert på søkerens tidligere rolle / stilling i en organisasjon eller et regime fant sted i seks vedtak. I de tilfellene der eksklusjon fant sted på grunnlag av presumsjon av individuelt ansvar var det avgitt en særlig omfattende begrunnelse med henvisning til ulike landkilder.
9. Det subjektive vilkåret tilknyttet paraplyvilkåret for forbrytelser mot menneskeheten («omfattende og systematisk») er sjeldent eksplisitt vurdert i eksklusjonsvedtak basert på forbrytelser mot menneskeheten.
10. Minstealderen for strafferettslig ansvar i saker som vurderes under artikkel 1 F a) er 18 år under henvisning til ICC statuttene artikkel 26, mens minstealderen i saker som vurderes under artikkel 1 F b) er 15 år jf. Straffeloven § 46.
11. I de fleste vedtak er beviskravet beskrevet som «alvorlig grunn til å tro», jf. Flyktningkonvensjonens autonome formulering. Kun i seks vedtak ble et alminnelig forvaltningsrettslig beviskrav sitert, og disse vedtakene omfattet både eksempler på krav om «alminnelig sannsynlighetsovervekt» og eksempler på krav om «klar / kvalifisert sannsynlighetsovervekt».
12. Verken UDI eller UNE vurderer proporsjonaliteten mellom handlingen som danner grunnlag for eksklusjon og det søkeren risikerer ved retur til hjemlandet ved sin vurdering av hvorvidt eksklusjon bør besluttes. Bakgrunnen for dette er at søkere som ekskluderes under enhver omstendighet vil være vernet mot retur i medhold av EMK artikkel 3.
13. Nødverge er den klart mest vanlige anførselen fra asylsøker etter mottatt forhåndsvarsel om eksklusjon. Nødverge har kun blitt gitt gjennomslag i ett vedtak ved UDI.
14. Både UNHCRs Bakgrunnsnotat om eksklusjon (2003) og UNHCRs Veileder om eksklusjon (2003) er viktige kilder i UDI og UNEs tolkning av Flyktningkonvensjonen artikkel 1 F.
15. Ved UNEs behandling av saker der eksklusjon kan bli et tema gjennomføres det alltid nemndmøte. Søkeren har anledning til å avgi muntlig forklaring for nemnda ved oppmøte sammen med sin advokat og tolk.
16. Bevissituasjonen er i noen saker endret fra tidspunktet for UDIs vedtak til tidspunktet for UNEs nemndsmøte og vedtak. I de aktuelle tilfellene knytter dette seg til endringer i søkerens forklaring. Bevisene presenteres også ulikt for de to forvaltningsorganene, ved at UDI baserer sitt vedtak på dokumenter mens UNE baserer seg på bevisumiddelbarhet ved å høre søkerens forklaring i nemndmøte.
17. I tre av 13 saker konkluderte UDI og UNE ulikt hva gjelder spørsmålet om eksklusjon. De øvrige sakene hvor det foreligger vedtak både fra UDI og UNE fordelte seg som følger:
    • Syv saker hvor UDI konkluderte med at søkeren i utgangspunktet ikke oppfylte vilkårene for flyktningstatus, men hvor UNE konkluderte med at søkeren i utgangspunktet oppfylte disse vilkårene. I disse sakene vurderte UNE at søkeren måtte ekskluderes etter artikkel 1 F. Forskjellene her knyttet seg altså til inklusjonsvurderingen, da kun UNE foretok en vurdering av eksklusjonsspørsmålet i disse sakene.
    • Tre saker hvor UDI og UNE konkluderte likt både i spørsmålet om søkeren oppfylte vilkår for vern som flyktning og om søkeren skulle ekskluderes.
18. UNE ga artikkel 1 F anvendelse i totalt åtte vedtak. Blant disse var fire basert på artikkel 1 F a) («forbrytelse mot menneskeheten») og fire på artikkel 1 F b) («alvorlig ikke-politisk forbrytelse»).
19. Med unntak av ett vedtak baserte alle UNEs eksklusjonsvedtak seg på en medvirkningshandling fra asylsøkerens side. Ingen av UNEs vedtak baserte seg eksplisitt på presumsjon av individuelt ansvar. UNE synes å ha en strengere terskel for presumsjon av individuelt ansvar enn UDI.
20. Basert på intervjuer med saksbehandlere ved UNE er beviskravet for eksklusjon «klar sannsynlighetsovervekt» ved klageorganet.
21. I motsetning til ved UDI blir ikke eksklusjonssaker ved UNE vurdert i en spesialisert enhet. Alle saker forberedes for nemnda av saksbehandlere ved de alminnelige geografiske enhetene. Vedtak fattes av nemnda bestående av nemndleder og to nemndmedlemmer.
22. I motsetning til andre land inkludert i studien har ikke norsk utlendingslovgivning tydelig hjemmel for eksklusjon fra andre oppholdstillatelser slik som familiegjenforening, arbeids- eller studietillatelser når det foreligger «alvorlig grunn til å anta» at søkeren har deltatt i handlinger som nevnt i artikkel 1 F (forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser o.l.). Bestemmelser som har en grenseflate til en eventuell slik hjemmel er utlendingsloven § 7 første ledd som kan lede til avslag «når utenrikspolitiske hensyn eller grunnleggende nasjonale interesser gjør det nødvendig» (i andre saker enn asyl og beskyttelse etter EMK), § 31 annet ledd som hjemler avslag fra beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd litra a) dersom «det er grunnlag for å utvise utlendingen ut fra grunnleggende nasjonale interesser, eller utlendingen har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for det norske samfunnet» eller § 31 tredje ledd «dersom utlendingen forlot hjemlandet kun for å unngå straffereaksjoner for en eller flere straffbare handlinger som kunne ha blitt straffet med fengsel dersom handlingene var blitt begått i Norge». Videre gir utlendingsloven § 59 første ledd hjemmel til å avslå oppholdstillatelse «dersom det foreligger omstendigheter som vil gi grunn til å nekte utlendingen adgang til eller opphold i riket i medhold av andre bestemmelser i loven».
23. Søkere som ekskluderes fra flyktningstatus er som hovedregel ansett som beskyttet etter utlendingsloven § 73 jf. EMK artikkel 3, ettersom de forutsetningsvis er ansett å oppfylle vilkårene for vern som flyktninger. Det innvilges derfor som hovedregel midlertidig oppholdstillatelse jf. utlendingsloven § 74. De midlertidige tillatelsene må søkes fornyet hver sjette måned. Tillatelsene gir mulighet til å arbeide i Norge, men kan ikke danne grunnlag for familiegjenforening, permanent oppholdstillatelse, ny innreise til Norge eller reiser til andre stater i Schengen-samarbeidet.
24. Både UDI og UNE informerer KRIPOS rutinemessig når det fattes vedtak etter utlendingsloven § 31 jf. Flyktningkonvensjonen artikkel 1 F. KRIPOS’ tilgang til utlendingsforvaltningens dokumenter vurderes på konkret grunnlag, etter søknad til UDI.

Utført av: Advokatfirmaet Stabell & Co

Bestilt av: UDI