Last ned rapport

UDIs årsrapport 2015 (pdf, 2,1 MB)

Leders beretning

Utlendingsdirektoratets håndtering av økningen i antall asylsøkere høsten 2015

Det rekordhøye antallet asylsøkere til Norge dominerte arbeidet i Utlendingsdirektoratet (UDI) og i den øvrige utlendingsforvaltningen høsten 2015. Totalt kom det i fjor 31 145 asylsøkere til Norge, og over 70 prosent av disse kom i perioden september til desember.

Vi stod fra august overfor en svært krevende situasjon som det ordinære systemet ikke kunne håndtere, og vi måtte ta i bruk nye løsninger og arbeidsformer for å ivareta våre oppgaver. Den 9. september 2015 satte derfor UDI beredskap på grunn av den ekstraordinære situasjonen, og vi etablerte en beredskapsorganisasjon. Økningen i antall asylsøkere berørte hele samfunnet og mange sektorer. Behovet for koordinering og samarbeid var derfor stort. Det ble etablert liaison-funksjoner og faste koordineringsmøter med blant annet Politidirektoratet (POD) og Politiets utlendingsenhet (PU), Helsedirektoratet og med fylkesmennene. UDI hadde også behov for bistand fra andre aktører, og fikk dette fra blant annet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Sivilforsvaret og Forsvaret.

Store deler av UDIs virksomhet ble berørt av situasjonen, ikke bare mottaksetablering og asylsaksbehandling, men også arbeidet knyttet til blant annet anskaffelser, budsjett, økonomi, arkiv og innsynsbegjæringer, rapportering og prognoser økte betydelig i omfang. Medietrykket og informasjonsbehovet både hos publikum og samarbeidspartnere var dessuten svært stort. Arbeidet knyttet til dette ble prioritert både av direktøren og resten av organisasjonen for å imøtekomme offentlighetens behov for løpende oppdatering av situasjonen og våre vurderinger.

Vi omdisponerte ressurser for å håndtere beredskapssituasjonen, noe som gjorde at andre oppgaver ble nedprioritert, både på oppholdssiden, deler av returarbeidet, innen IKT-området, analyseoppgaver og regelverksarbeid. Situasjonen krevde svært mye av våre medarbeidere, og det ble lagt ned en betydelig innsats fra UDIs ansatte for å håndtere situasjonen. Mange utførte oppgaver i et omfang langt utover det som kan forventes.

Takket være denne innsatsen klarte vi å ivareta det som var vår viktigste oppgaven i den akutte situasjonen – å gi innkvartering til alle asylsøkere som kom til Norge. Da økningen begynte i månedsskiftet juli/august, hadde vi en mottakskapasitet som var tilpasset et ankomstnivå på 11 000. Fra august og ut året måtte vi etablere nye mottaksplasser i et svært høyt tempo, og vi var nødt til å gå til anskaffelse av midlertidige og akutte løsninger for innkvartering. Det ble også etablert enkelte større mottaksløsninger ved ombygging av eksisterende bygg. Fra 1. august til 31. desember etablerte vi om lag 28 000 plasser i ulike typer mottak og innkvarteringsløsninger.

Det ble tidlig klart at det var store utfordringer i ankomstfasen. PU hadde ikke kapasitet til fortløpende å registrere alle som kom til PUs lokaler i Oslo, og det oppstod behov for innkvartering av søkere før registrering. Denne oppgaven ble gitt UDI, og vi måtte i all hovedsak benytte hotellplasser til dette formålet. UDIs transittmottak ble dessuten raskt fulle, og det ble vanskelig å gjennomføre nødvendige helseundersøkelser. For å møte disse utfordringene måtte det etableres nye løsninger. I oktober etablerte UDI og PU, med hjelp fra Sivilforsvaret, Ankomstsenter Østfold. Ankomstsenteret skal tilrettelegge for politiets registrering av asylsøkere, gjennomføring av lovpålagt helseundersøkelse i samarbeid med offentlige helseinstitusjoner og sørge for innkvartering av søkerne de første dagene.

Ankomstsenter Finnmark ble senere etablert, etter samme modell som Ankomstsenter Østfold, som følge av de store ankomstene over Storskog. Om lag 5 450 av asylsøkerne som kom til Norge i 2015 kom over den russisk-norske grensen. Dette var en særlig krevende situasjon for alle berørte aktører og for lokalsamfunnet. For å håndtere situasjonen måtte UDI ha en tilstedeværelse i Kirkenes, både for å ivareta innkvartering og transport av asylsøkere, og for å følge opp ny instruks og praksis for behandling av søknader fra personer som kom over Storskog. Dette ble gitt høyeste prioritet hos oss.

I midten av desember var antall asylsøkere tilbake på et normalt nivå for årstiden, og UDI avviklet beredskapen 13. januar 2016. Selv om vi ikke lenger har en ekstraordinær ankomstsituasjon, er UDI og andre deler av forvaltningen fortsatt i en krevende situasjon. På mottaksområdet arbeider vi nå med å avvikle alle akuttinnkvarteringsplasser så raskt som mulig. Vi arbeider dessuten for å etablere et tilstrekkelig antall ordinære mottaksplasser, og forberede oss på en eventuell ny økning i ankomstene.

Når det gjelder asylsaksbehandling, var det per 31. desember 2015 om lag 24 000 personer som ventet på å få sin asylsøknad behandlet. Rundt 16 000 av disse hadde kun vært gjennom en innledende registrering hos politiet. Mangelfull informasjon i registreringene gjør det betydelig vanskeligere å ha en god porteføljestyring og å differensiere sakene. Ved utgangen av 2015 bodde dessuten mange av søkerne på akuttmottak hvor det kan være vanskelig å nå søker. Samlet vil disse forholdene påvirke vår produktivitet negativt. Fordi vi mangler informasjon om sakene, er det krevende å identifisere og prioritere mellom porteføljer og typer av saker.

Det vil ta tid å bygge ned asylrestansene, avhengig av hvor høye asylankomster det blir fremover. Vi ansetter i vinter i overkant av 200 nye saksbehandlere. Flere saksbehandlere vil ansettes rundt 1. juni. I tillegg til nyansettelser ser vi på andre måter å øke produksjonen og produktiviteten på. UDI og PU samarbeider om hvordan den store porteføljen av søknader som nå kun er innledende registrert skal håndteres. Politiet og UDI samarbeider også om piloten knyttet til endret saksløp i syriasaker, og piloten er utvidet slik at den omfatter alle nye syriasaker. PU skal klargjøre flest mulig av syriasakene for vedtak, slik at det ikke er behov for at UDI gjennomfører intervju. Videre arbeider UDI blant annet med å få best mulig oversikt over egen portefølje og best mulig flyt i innhenting av søkere til intervju.

Ankomstsituasjonen skapte også budsjettmessige utfordringer da gjeldende budsjettforutsetninger med årssatser og beleggskrav ikke var tilstrekkelig for å håndtere situasjonen. Budsjettløpet knyttet til Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen (BGU) ble benyttet til å håndtere de budsjettmessige utfordringene for mottakspostene, mens UDI mottok tilleggsbevilgning på post 01 for å håndtere akutte behov for oppbemanning og starte en større oppbygging av organisasjonen i 2016.

Samlet sett ble økningen i antall asylsøkere etter vår vurdering håndtert på en god måte av UDI. Samtidig har situasjonen avdekket svakheter og utfordringer i dagens system. Det er viktig at vi lærer av det vi har gjort i høst og benytter denne erfaringen og kunnskapen i arbeidet med å sette oss i stand til å møte tilsvarende situasjoner i fremtiden. UDI gjennomfører derfor en egenevaluering av vår håndtering av situasjonen, og vi har dialog med viktige samarbeidspartnere som PU og DSB. Vi samarbeider også med andre berørte virksomheter i et arbeid der vi ser på hvordan ulike ankomstscenarioer kan håndteres. Samlet vil dette gi et viktig grunnlag for å revidere våre beredskapsplaner. Det er svært stor usikkerhet knyttet til hvor mange asylsøkere som kommer til Norge i 2016. UDI vil benytte vinteren til å planlegge for en så god beredskap som mulig. Dette er imidlertid ikke et ansvar som ligger på UDI alene. Vi ser det som nødvendig at Norge har beredskapsløsninger for å håndtere et ankomstnivå opp mot 50–60 000 søkere, i en situasjon der vi heller kan utelukke at ankomstene blir vesentlig lavere.

Behandlingen av oppholdssaker

I den krevende situasjonen i siste halvår 2015 forsøkte UDI så langt det var mulig å opprettholde ordinær drift i de delene av organisasjonen som var minst berørt av asylsituasjonen. Samtidig var det som nevnt helt nødvendig å overføre noe ressurser til arbeidet med å etablere innkvarteringsplasser.

Antallet oppholdssaker til behandling er om lag det samme ved inngangen til 2016 som ved årsskiftet 2014/2015. Vi har imidlertid oppnådd gode resultater på utvisningsfeltet, der vi har behandlet om lag 900 flere utvisningssaker enn det vi anslo etter tilleggsbevilgningen i revidert nasjonalbudsjett (RNB). Antallet ubehandlede utvisningssaker har gått fra 3 900 til 2 400 i løpet av 2015, og vi har nå god kontroll på de ubehandlede sakene, både i omfang og alder. Vi har arbeidet systematisk og effektivt med opplæring og porteføljestyring for å få til dette. UDI vil fortsette å prioritere utvisningssakene høyt slik at vi fortsatt har kontroll på denne porteføljen.

På familieinnvandringsområdet har imidlertid antall saker til behandling ikke gått ned siden årsskiftet 2014/15, men etter en økning i de første åtte månedene av 2015, har vi sett en nedgang i restansene i høst. Vi har totalt sett ikke behandlet så mange familieinnvandringssaker som vi tidligere har forutsatt. En lavere andel saker har dessuten blitt behandlet innen seks måneder enn i 2014, men vi har kortere forventet saksbehandlingstid innenfor flere av de prioriterte porteføljene. Det er flere årsaker til at vi ikke har behandlet så mange saker som forutsatt. Vi ser at vi i tidligere anslag har vært for optimistiske når det gjelder antall vedtak og produktivitetsutvikling.

Assistert retur

I 2015 har det reist 1 167 personer med assistert retur. Vi har i hele 2015 vært tydelige på at måltallet på 2 300 assisterte returer ikke var realistisk. I tertialrapporten for andre tertial anslo vi 1 100 returer.

Vi har i en tid hatt stadig færre utereisepliktige i mottak, en større andel lengeværende og en større andel fra land det er vanskelig å motivere for retur til. Dette er nå i ferd med å endres. Vi har en voksende gruppe asylsøkere i mottak som nylig har fått avslag og en stor gruppe som ligger an til å få det. Vi ser allerede i tredje tertial 2015 en tydelig økning i antallet asylsøkere som søker assistert retur før de har fått et vedtak med en utreisefrist.

UDI har i 2015, som tidligere rapportert, gjennomført flere informasjonstiltak og kampanjer om endringene i returstøtten som ble innført fra første september. Dette medførte en økning i antallet søknader om assistert retur i tredje tertial.

Oslo, 25. februar 2016 

Frode Forfang
direktør